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Evolución de la Deuda Pública: 2016-2019 (*)

Dra. L.E. Elsa Kraisman – T. 1 F. 150

Agradezco el intercambio de ideas con las Dras. C.P. Amelia Acosta y Gabriela Santa Cruz que me resultó sumamente esclarecedor.

Introducción

En este estudio me propuse analizar el stock y los flujos de la deuda pública durante el período 2016-2019, atento a la preocupación que se generó por el nivel de endeudamiento alcanzado en ese período.

El universo de estudio abarcará al Sector Público Nacional no Financiero (SPNnF), cuya integración se observa en el siguiente mapa del Sector Público Nacional.

SECTOR PÚBLICO NACIONAL

Dentro del SPNnF se ubica la Administración Nacional (integrada a su vez por la Administración Central, los Organismos Descentralizados y las Instituciones de la Seguridad Social), las Empresas Públicas, Otros Entes y los Fondos Fiduciarios.(1) 

Nota metodológica:

Las fuentes primarias de información consultadas son las Cuentas de Inversión(3) de cada ejercicio fiscal, que incluyen los Estados Contables de la Administración Central, elaborados por la CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN de la SUBSECRETARÍA DE PRESUPUESTO de la SECRETARÍA DE HACIENDA del MINISTERIO DE HACIENDA Y FINANZAS PÚBLICAS, con la correspondiente integración de los Patrimonios Netos de los Organismos Descentralizados, Instituciones de la Seguridad Social, Universidades Nacionales, Sociedades y Empresas del Estado, Entes Públicos y Fondos Fiduciarios, al 31 de diciembre de cada año, los que surgen de los pertinentes Estados elaborados por éstos, según su ejecución presupuestaria, financiera y patrimonial, confeccionados conforme el marco normativo para el Sector Público Nacional, dictado por la SECRETARÍA DE HACIENDA del citado Ministerio.

La conversión a dólares se hizo aplicando los tipos de cambio de cierre de los ejercicios fiscales informados por el Boletín Fiscal de la Secretaría de Hacienda, cuarto trimestre 2019, Cuadro 51 "Serie de Tipos de Cambio y Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER)"

Conceptos previos

La ley N° 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional define, en su artículo 56, como crédito público a la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. A su vez define como deuda pública:

ARTICULO 57.- El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará deuda pública y puede originarse en.

a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito.

b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero.

c) La contratación de préstamos.

d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de UN (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente.

e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero.

f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.

A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomiso, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse.

No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del artículo 82 de esta Ley.

Asimismo, la ley estipula:

ARTÍCULO 82.- La Tesorería General de la Nación podrá emitir Letras del Tesoro para cubrir deficiencias estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la Ley de Presupuesto General. Estas letras deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio financiero en que se emiten. De superarse ese lapso sin ser reembolsadas se transformarán en deuda pública y debe cumplirse para ello con los requisitos que al respecto se establece en el Título III de esta ley.

Evolución anual del stock de deuda pública 2016-2019

En el siguiente Cuadro 1 se presentan los saldos de deuda anuales, por tipo de acreedor, en millones de dólares al tipo de cambio de cierre de cada uno de los ejercicios considerados. A su vez, se presenta la información abierta en Administración Central y Resto del Sector Público Nacional no Financiero

Cuadro 1

Variación anual del stock de deuda 2016-2019

Fuentes: Elaboración propia en base a la información en pesos expuesta en las Cuentas de Inversión 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019, Tomo I, Estado de Situación de la Deuda Pública de la Administración Central y del Resto del Sector Público, Cuadro 34. 

Según se observa en el cuadro, la deuda pública creció un 40,64% (U$S 92.944,39 millones) entre 2016 y 2019.

En el siguiente Gráfico 1 se presenta la dinámica interanual de la deuda.

Gráfico 1

Dinámica interanual de la deuda

Fuente: Elaboración propia en base al Cuadro 1

En tanto que en 2016 y 2017 la deuda creció un 36,34%(3) (18,31% en 2016 y 18,03% en 2017), en 2018 – año en que se produjeron tres desembolsos del Fondo Monetario Internacional (FMI) – la tasa de crecimiento manifestó una brusca desaceleración, alcanzando solo el 3,51%, para tornarse negativa durante 2019 (año en que se produjeron dos desembolsos del FMI)(4). Este último año el stock de deuda disminuyó un 2,70% respecto del año anterior. Los desembolsos del organismo multilateral se aplicaron a la cancelación de deuda y a la acumulación de reservas en el BCRA.

Flujo anual de deuda

En el siguiente Cuadros 2 se observan los flujos anuales de deuda (endeudamiento y amortización) en los años considerados.

Los montos expuestos como “Adelantos transitorios BCRA”(5)   corresponden al financiamiento del déficit mediante emisión monetaria.

Cuadro 2

Sector Público Nacional no Financiero. Ejercicios 2016-2019

Fuentes y Aplicaciones Financieras (devengado en U$S millones)

Fuente: Elaboración propia en base a las cuentas Ahorro-Inversión-Financiamiento (AIF) expuestas en las Cuentas de Inversión del cuatrienio, Tomo I, Cuadros 25 y 26, Anexos 24; 36; 47 y 49; y Separata II, Cuadros 1-A

Del Cuadro 2 se derivan los siguientes Cuadro 3 y Gráfico 2 donde se explica el destino de los fondos obtenidos mediante endeudamiento.

Cuadro 3

Financiamiento de los déficits anuales 2016-2019. Destino de la deuda

Fuente: Elaboración propia en base al Cuadro 2

Gráfico 2

Aplicaciones de la deuda (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia en base al Cuadro 3

Según se observa en el Cuadro 3 y se expone en el Gráfico 2, el 51,49% (U$S 135.685,12 millones) del endeudamiento del cuatrienio (U$S 263.504,83 millones) se destinó a la amortización de deuda, el 36,06% (U$S 95.007,94 millones) financió los déficits anuales, y el 12,45% restante (U$S 32.811,77 millones) incrementó la inversión financiera. Es decir, más de la mitad del incremento de la deuda entre los años 2016 y 2019 se destinó a la cancelación del stock de deuda.

Monetización del Déficit

Cuadro 4

Financiación del déficit con emisión monetaria

Fuente: Elaboración propia en base al Cuadro 2

Se denomina “monetización del déficit” a la diferencia entre los adelantos transitorios del BCRA otorgados en un año y la cancelación de éstos en ese año. Esa diferencia constituye el financiamiento del déficit con emisión monetaria.

En el Cuadro 4 se observa que en los dos primeros años del cuatrienio el financiamiento del déficit con emisión monetaria alcanzó al 11,15% y 14,99% respectivamente, cayendo en 2018 al 3,77% para volver a crecer significativamente en 2019 al 44,65%. No obstante, estos porcentajes quedan matizados por la caída del déficit anual que pasó de U$S 28.504,08 millones en 2016 a U$S 13.087,14 en 2019, según se observa en el siguiente Gráfico 3.

Gráfico 3

Aplicación de los Adelantos Transitorios del BCRA

Fuente: Elaboración propia en base a los Cuadro 2 y Cuadro 4.

Conclusión

En el Cuadro 1 se presentaron los saldos de deuda anuales al final de cada uno de los ejercicios considerados. Vemos que si bien durante 2016 a 2019 el stock creció en un 40,64% (U$S 92.944,39 millones), en 2018 y 2019 – según se observa en el Gráfico 1 – la tasa anual de crecimiento de la deuda bajó drásticamente, a tal punto que durante 2019 la tasa de variación fue negativa en 2,70%: el saldo de deuda en 2019 se redujo en U$S 8.929,34 respecto de 2018.

El Cuadro 2 expone las fuentes y aplicaciones financieras que permiten que en el Gráfico 2 se exponga el destino del endeudamiento del cuatrienio: el 51,40% (U$S 135.685,12 millones) se asignó a la cancelación de deuda, el 36,06% (U$S 95.007,94 millones) al financiamiento de los déficits anuales, y el 12,45% restante (U$S 32.811,77) a colocaciones financieras para hacer frente a vencimientos posteriores al cierre de cada ejercicio. En este punto vale la pena destacar la significativa caída del déficit fiscal durante 2019 respecto del primer año del período, según se observa en el Gráfico 3.

Finalmente, se arriba al Gráfico 4 donde se expone la evolución del endeudamiento.

Gráfico 4

Endeudamiento

Fuente: Elaboración propia

Por un lado, se observa la caída de los déficits anuales, por otro el incremento de las cancelaciones de deuda. La suma de ambos efectos da por resultado la caída anual de las necesidades de financiamiento que se expresa en la pendiente negativa de la curva de endeudamiento durante la segunda mitad del período.

Por consiguiente, y a modo de conclusión, podemos afirmar que, si bien el stock de deuda durante los dos primeros años del cuatrienio era preocupante, a partir del año 2018 se había iniciado un significativo sendero de desendeudamiento.

(*) Prohibida su reproducción total o parcial sin mencionar la fuente.

(1) Para el detalle de las agencias que integran el Sector Público Nacional no Financiero, véase el Manual de Clasificaciones Presupuestarias, Clasificación Institucional, Secretaría de Hacienda, https://capacitacion.mecon.gob.ar/manuales_nuevo/Presupuesto-Clasificador13.pdf

(2) https://www.argentina.gob.ar/economia/sechacienda/cgn/cuentainversion

(3) Se emitió deuda para hacer frente a obligaciones pendientes con holdouts (tenedores de bonos que no entraron a los canjes de deuda), a fallos judiciales adversos en el CIADI y en el Tribunal de la Comisión de Naciones Unidas para el Derecho Mercantil, y a pagos pendientes de los Programas de Estímulo a la Producción de Gas y Petróleo. Fuente: Cuentas de inversión, Separata II, Anexo J.

(4) Préstamo Stand-by del que se desembolsaron U$S 28.030,51 millones en 2018 y U$S 17.977,50 millones en 2019. Fuente: Cuentas de Inversión, Separata II, Cuadros I-A

(5) Banco Central de la República Argentina.